Ettepanekud uue riigihangete seaduse ettevalmistamiseks

Uue riigihangete seaduse koostamisel on teejuhiks eurodirektiiv, mis kinnitab ülikoolide ettepanekuid ja rõhutab paindlikumate tingimuste vajalikkust teadustegevuse arendamisel. Tänane riigihangete seadus tuleb viia direktiiviga kooskõlla ja uus seadus peab olema jõustunud 2016. aasta aprilliks.

Eesti avalik-õiguslike ülikoolide esindajad pakuvad uue riigihangete seaduse ettevalmistamiseks välja lahendused, mis põhinevad ülikoolide teadlaste ja tugipersonali kohtumistel tõstatunud aruteludel ning teadusasutuste poolt tellitud hangete kulukuse analüüsi tulemustel. Ettepanekud esitati rahandusministeeriumile 6. veebruaril 2015. aastal.

Selged ja üheselt mõistetavad riigihangete korraldamise tingimused vähendavad bürokraatiat, teadusasutuste halduskoormust ning annavad võimaluse investeerida kokkuhoitud raha ja aeg teadustöö arendamisse ning innovatsiooni.             

1.    Tõstame siseriiklike riigihangete piirmäärasid 

Ettepanek: tõsta riigihangete siseriiklikke piirmäärasid asjade ja teenuste osas vähemalt 100 000 euroni ja ehitustööde osas vähemalt 1 miljoni euroni. 

Kehtiva seaduse järgi on siseriiklikud piirmäärad toodete ja teenuste puhul 40 000 eurot ning ehitustööde puhul 250 000 eurot, lihthanke puhul vastavalt 10 000 ja 30 000 eurot. 

Ülikoolide tellimusel valminud kulukuse analüüs kinnitab, et madalamate piirmääradega hankemenetluste läbiviimine on majanduslikult ebamõistlik ja ajamahukas.

Alternatiiv: tõsta siseriiklikke piirmäärasid vaid avalik-õiguslikele ülikoolidele. 

2.    Sätestame tehingute alammäära

Ettepanek: sätestada tehingute alumine piirmäär, millest väiksema summa puhul ei ole kohustust riigihanke läbiviimiseks ega riigihangete üldpõhimõtete rakendamiseks. Piirmäär võrduks siseriikliku piirmääraga või oleks sellest väiksem.

Siseriiklikust piirmäärast madalam alammäär võiks hinnanguliselt olla vähemalt 2000 eurot, arvestades ülikoolide poolt tellitud hangete kulukuse analüüsi tulemusi ja eeldust, et hanke korraldamise kulu ei tohi ületada 10-15% hanke maksumusest. 

Kulukuse analüüsi põhjal ei ole riigihanke läbiviimine ja riigihangete seaduse üldpõhimõtetest lähtumine allapoole siseriiklikku piirmäära jääva ostusumma korral majanduslikult põhjendatud.

Alternatiiv: sätestada seaduses hankija võimalus kehtestada vastav alammäär asutusesiseselt ja vajadusel määrata selle piir seadusega. 

Hankija sisekorras kehtestatud alammäär, millest allapoole ei ole kohustust riigihangete põhimõtteid järgida, võiks hinnanguliselt olla vähemalt 2000 eurot. Maandamaks potentsiaalset riski õiguste kuritarvitamiseks, mis võib kaasneda alammäära kehtestamisega, võiks tõsta halduskaristuste määrasid. 

3.    Piirame hangete summeerimist 

Ettepanek: sätestada eeldus, et teadustegevusega seotud asjade soetuste maksumused ei kuulu summeerimisele tulenevalt teadustegevuse käigu ettenägematusest. 

Täiendavalt võimaldada nn väikeste osade ehk 20% erandit rakendada ka nende hangete puhul, mis ületavad siseriiklikku piirmäära, ent jäävad allapoole rahvusvahelist piirmäära.
 
Kehtiv seadus ei luba riigihanget osadeks jaotada riigihanke teostamiseks kehtestatud korra või nõuete eiramiseks, kui tegu on sama eesmärgi saavutamisega seotud ostudega. Uus eurodirektiiv lubab üksikhanget osadeks jagada siis, kui see on õigustatud objektiivsetel asjaoludel. Eurodirektiiv võimaldab jätta üksiku osa suhtes hankemenetluse korraldamata siis, kui toodete ja teenuste maksumus jääb alla 80 000 euro ja ehitustööde puhul alla 1 miljoni euro ning osade kogumaksumus ei ületa 20 protsenti kogu riigihanke eeldatavast maksumusest. 

Sarnane erand sisaldub ka täna kehtivas riigihangete seaduses ja seda võiks uues seaduses rakendada ka hangete suhtes, mis ületavad siseriiklikku piirmäära, kuid jäävad rahvusvahelisest piirmäärast allapoole. Vajadusel võiks vähendada iga osa maksumust, mille suhtes selline erand kohalduks (näiteks asjade/teenuste puhul kuni 40 000 eurot ja ehitustööde puhul kuni 150 000 eurot).

Uues riigihangete seaduses võiks sätestada võimaluse, et ülikoolide poolt läbiviidav teadus- ja arendustegevus kui selline loetakse eelduslikult alati objektiivseteks asjaoludeks, mis õigustab hanke jagamist osadeks ja välistab osade maksumuse summeerimise. Seda põhjusel, et teadustegevuses ei ole võimalik enne katse läbiviimist ette näha järgmise katse jaoks vajaminevate asjade täpset iseloomu ega mahtu, kuid samas on katsete võrreldavuse ja teadustegevuse kvaliteetsuse tagamiseks vajalik kasutada läbivalt samasuguseid katse läbiviimise vahendeid. 

Alternatiiv: kehtestada valdkonna ministrile õigus kaotada osadeks jagamise keeld nendele toodetele ja teenustele, mille maht on ettenägematu.

Sätestada valdkonna ministritele volitusnorm kehtestada valdkonnapõhiseid nimekirju toodetest või teenustest, mille soetuste maht ei ole ette ennustatav ja mille suhtes korraldatavate hangete maksumusi ei pea summeerima. Haridus- ja teadusministri õigusakti kehtestamise võimalus võiks olla seaduses sätestatud vähemalt avalik-õiguslike ülikoolide poolt teadustegevusega seoses soetatavate toodete ja teenuste osas.

4.    Kutsume ellu õiguskindlust tagava institutsiooni

Ettepanek: luua rahandusministeeriumi poolt väljastatavate siduvate eelotsuste instituut riigihangete läbiviimisega seotud küsimuste lahendamiseks. Instituut oleks struktuuritoetuste kontekstis siduv ka rakendusüksuste ja -asutuste suhtes ning tagaks suurema õiguskindluse.

Rahandusministeerium tegeleb juba täna nõustamisega riigihangete küsimustes, kuid toetuste tagasinõudmise riskide maandamiseks just riigihangetega seotud rikkumistest tulenevalt on suur vajadus siduvate eelotsuste järele. Need peaksid andma siduva hinnangu sellele, kas üks või teine käitumisviis, hanketingimus jne on kooskõlas riigihangete seadusega või mitte. Uue eurodirektiivi kohaselt võivad liikmesriigid ise otsustada, kas ja kuidas teostada riigihangete valdkonnas nõustamist. 

Pädevust arvestades sobib selleks kõige paremini tänane rahandusministeeriumi riigihangete ja riigiabi osakond, mille poolt väljastatav siduv eelotsus peaks olema siduv ka toetust tagasinõudva asutuse suhtes. Ministeeriumi halduskoormuse suurenemise tasakaalustamiseks võiks kehtestada eelotsuste väljastamiseks riigilõivu ja tuleks arvestada, et tänu suurenenud õiguskindlusele väheneks toetuste tagasinõudmisega seotud vaidluste hulk ja sellega seotud ressursikulu.

Alternatiiv: sätestada hangete alastes küsimustes siduva eelotsuse andmise õigus ka rakendusasutustele.

5.    Laiendame kesksete hankijate ringi 

Ettepanek: laiendada keskse hankija teenuste kasutamise võimalusi ka avalik-õiguslikele ülikoolidele. 

Keskse hankija kontseptsioon sisaldub ka kehtivas riigihangete seaduses, kuid see on piiratud vaid riigi ja riigiasutustega. Uus eurodirektiiv vastavaid piiranguid ei sea ja selle kohaselt võib keskne hankija korraldada hankeid põhimõtteliselt kõikide hankijate liikide lõikes. Direktiivi kohaselt on keskse hankija institutsiooni reguleerimine liikmesriikide pädevuses. 

Kesksed hankijad peaksid olema esindatud vähemalt kütuse ja kantseleitarvete valdkondades ning ka teistele hankijatele tuleks tagada võimalus kasutada infotehnoloogia hangetes keskse hankija Registrite ja Infosüsteemide Keskuse (RIK) teenuseid. Teistele hankijatele peale riigi ja riigiasutuste võiks keskse hankija teenuste kasutamine olla vabatahtlik.

6.    Teeme erandi käsunduslepingutele

Ettepanek: muuta riigihangete seadust selliselt, et lisaks töölepingu sõlmimisele ei pea riigihanget korraldama ka teiste tähtajaliste käsundus- ja töövõtulepingute sõlmimise korral. 

Kehtiv riigihangete seadus ja ka sellele aluseks olev direktiiv välistavad riigihanke korraldamise töölepingute puhul. Uues seaduses võiks nimetatud erandit täpsustada sel moel, et selle alla kuuluksid ka teised füüsiliste isikutega sõlmitud käsundus- või töövõtulepingud, kuna viimased on oma olemuselt paljuski töölepingutega sarnased. 

Direktiiv ei defineeri töölepingute mõistet ning jätab selle pädevuse liikmesriikidele. Riigihangete seaduses on ka maksuvõlgnevusele antud kehtiv tähendus ainult riigihangete kontekstis, mistõttu ei ole põhimõttelist takistust käsitlemaks uues riigihangete seaduses „töölepinguid“ laiema tähendusega, kui need on töölepingu seaduses defineeritud. 

Seadus ei anna otsest selgitust, kas ülikooli poolt aasta lõikes kõikide loengute ja ettekannete lugemiseks sõlmitavate käsunduslepingute maksumused tuleb summeerida, mistõttu taandub kõik hinnangule, kas neid lepinguid saab lugeda sama eesmärgi saavutamisele suunatud teenusteks või mitte. Siinkohal aga puudub loogika, kuna kõik loengud ei täida sama eesmärki, erandiks on näiteks ühe konkreetse konverentsi või muu ürituse raames sõlmitavad käsunduslepingud. 

7.    Loome teadus- ja arendustegevusega seotud ostudele eriregulatsiooni 

Ettepanek: välistada hangete läbiviimise kohustus juhul, kui tegu on toodete ostudega, mis on vajalikud hankija enda poolt läbiviidavaks teadus- ja arendustegevuseks ning mille maht ei ole kalendriaasta lõikes ettenähtav. Lisaks kinnitada seaduses säte, et teadustegevuse läbiviimiseks vajalike asjade olemus ega maht ei saa eelduslikult olla ettenähtavad.

Kuigi teadus- ja arendusteenuste tellimine on kehtiva seaduse kohaselt erand ehk riigihankeid ei ole vaja nende soetamisel läbi viia, siis see säte ei kehti teadustegevuse läbiviimiseks vajalike kaupade hankimisel. Vastav hankeregulatsioon kohaldub üksnes juhul, kui asju toodetakse vaid teadusuuringute, katsete, õppe- või arendustegevuse eesmärgil, ent sedagi eeldusel, et neid ei valmistata masstoodanguna. See välistab väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse rakendamise valdava osa laboritarvikute puhul.

Uus eurodirektiiv käsitleb teadus- ja arendustegevusi enam mitte eranditena, vaid eristaatusega hangetena peatükis „Eriolukorrad“, mis kinnitab paindlikumate tingimustega regulatsiooni vajadust.

  • Direktiivi kohaldatakse üksnes teatud teadus- ja arendusteenuste suhtes, sh uurimis- ja arendusteenused ning nendega seotud nõustamisteenused, eksperimentaalarendustöö teenused jne.
  • Direktiiv ei keela kehtestada allapoole rahvusvahelist piirmäära jäävate teadus- ja arendustegevuseks vajalike asjade soetamise hangete puhul siseriiklikult leebemat regulatsiooni.

Tänased tingimused pärsivad teadustöö arengut, kuna kehtiva seaduse kohaselt on halduskoormust arvestades ülikoolidel kergem osta nende pädevusalasse kuuluvat teadus- ja arendusteenust sisse, kui seda ise osutada. Vältimaks teadusuuringute ja arendustegevuse tulemuste näilist jagamist, tuleks uues seaduses kord üksikasjalikumalt reguleerida. 

Alternatiiv: võimaldada hankijatel sätestada oma sisekorras need teadustegevuseks vajalikud asjad/asjade grupid, mille soetamiste mahtu on võimalik ette näha. 

8.    Kasutame vaidlustusmenetluses julgemalt ekspertiisi

Ettepanek: vajadusel kasutada vaidlustusmenetluses julgemalt vastava valdkonna ekspertiisi kui tõendit analoogiliselt kohtumenetlusega. Vaidlustusi lahendava organiga seotud sätete oluline muutmine ei ole põhjendatud.

Täna lahendatakse riigihangete teemalisi vaidlusi kohtueelses vaidlustuskomisjonis, mille sõltumatud liikmed on kohtunikule analoogiliste õigustega ja kellel on pädevus anda hinnang üksnes riigihangete seaduse, mitte muude õigusaktide järgimisele.

Kuivõrd riigihankevaidlused on sageli väga valdkonna-spetsiifilised, tekib praktikas ka tihti vaidlustus- ja kohtumenetluses vajadus erialaste teadmiste järele. Riigihankevaidlusi lahendatakse seadusest tulenevalt lühikeste menetlustähtaegadega ja see on käibevajadusi arvestades ka põhjendatud, kuid vastava regulatsiooni puudumise tõttu tänases seaduses ei pruugi ekspertarvamuse tähtaegne esitamine menetluse kestel võimalikuks osutuda. Paraku puudub ka vaidlustuskomisjoni poolt menetluse kestel võimalus ekspertiisi määramiseks. 

9.    Kehtestame raamlepingutele hinnatrepid

Ettepanek: võimaldada mitme pakkujaga raamlepingutes hinnapiiride määramist, mis välistaks väiksemamahuliste ostude puhul minikonkursi korraldamise. 

Uutes hankedirektiivides ei ole raamlepingute regulatsiooni olulisel määral muudetud. Tänase seaduse järgi on hankija kohustatud mitme ettevõtjaga raamlepingu puhul korraldama hankelepingute partneri leidmiseks minikonkurssi juhul, kui raamlepingus ei ole sätestatud kõiki tulevase hankelepingu tingimusi. 

Mitme pakkujaga raamlepingutes tuleks sätestada hinnapiirid: kui raamlepingu alusel tehtav ost jääb allapoole hinnapiiri väärtust, ei ole vajadust korraldada pakkujate vahel minikonkurssi. Sellise hinnapiiri rahaline väärtus võiks olla seotud riigihangete rahalise piirmääraga, millest allapoole ei ole niikuinii kohustust riigihanget korraldada. Hinnapiirid võiksid olla sätestatud uues seaduses või kehtiks võimalus määrata vastavad hinnapiirid asutusesiseselt. 

Praktika näitab, et ühe partneriga raamlepingu sõlmimiseks on seaduses sätestatud tingimused üheselt arusaadavad, kuid mitme ettevõtjaga raamlepingu puhul tekitab segadust hankelepingute sõlmimiseks koostööpartneri valimine juhul, kui pole kindlust, kas raamlepingus on täpselt sätestatud hankelepingu kõik tingimused ja kas sellest tulenevalt on kohustuslik korraldada täiendav konkurss kõigi pakkujate vahel või mitte.


Tekst on võrreldes originaaltekstiga lühendatud ja toodud lugejani kokkuvõtte vormis. Loe ülevaadet kohtumisest siin.