Tagasiside uuele riigihangete seaduse eelnõule

Rahandusministeerium avaldas 20. mail 2015. aastal uue riigihangete seaduse eelnõu, mille eesmärk on võtta üle Euroopa Liidu uued direktiivid. 

Eesti avalik-õiguslikke ülikoole esindav Rektorite Nõukogu esitas 15. juunil rahandusministeeriumile ühise arvamuse riigihangete seaduse eelnõust ja muudatusettepanekud, mis tuginevad teadusasutuste poolt tellitud hangete kulukuse analüüsil.

Selged ja üheselt mõistetavad riigihangete korraldamise tingimused vähendavad bürokraatiat, teadusasutuste halduskoormust ning annavad võimaluse investeerida kokkuhoitud raha ja aeg teadustöö arendamisse ja innovatsiooni.

Uus riigihangete seadus peab olema jõustunud 2016. aasta aprilliks.        

1.    Järgime proportsionaalsuse põhimõtet

Muudatusettepanek: sätestada proportsionaalsuse põhimõte kõrvuti teiste riigihangete üldpõhimõtetega. 

Euroopa Liidu riigihankeõiguses saab viimastel aastatel täheldada olulist arengut, kuna uus direktiiv omistab proportsionaalsusele kui riigihankeõiguse üldpõhimõttele varasemaga võrreldes rohkem tähelepanu ja selle järgimise kohustus on ka direktiivis sätestatud. Proportsionaalsuse põhimõte ei piirdu ainult hankemenetluses pakkujatele kehtestatavate nõuete proportsionaalsusega, vaid ka seadusandlikud lahendused ja hankija kohustused soetuste tegemisel peavad sama põhimõtet järgima.

Eelnõus ei ole sätestatud proportsionaalsuse põhimõtet hankijale just hankemenetluse läbiviimisel rakenduvate kohustuste aspektist. Eelnõus on küll nimetatud hankija kohustus jälgida, et kõik hankemenetluse raames isikutele seatavad piirangud ja menetluse tingimused oleksid riigihanke eesmärgi suhtes proportsionaalsed, kuid tegemist on kitsamalt sätestatud kohustusega, mis puudutab vaid isikutele seatavaid piiranguid, mitte hangete korraldust üldiselt. 

2.    Tõstame siseriiklikke piirmäärasid

Toetame: eelnõus pakutud üldise siseriikliku piirmäära tõstmine asjade ja teenuste osas on põhjendatud. 

Eelnõu kohaselt oleks riigihanke piirmäär asjade ja teenuste hankelepingu korral 20 000 eurot, sotsiaal- ja eriteenuste korral aga 134 000 eurot. Piirmäärade kehtestamisel tuleb seadusandjal leida tasakaal Euroopa Liidu riigihankeõiguse eesmärkide ning siseriiklikult hankemenetluse tõhususe, halduskoormuse optimaalsuse ja liigse bürokraatia vältimise vahel. Eelnõu lähtub piirmäärade osas eeldusest, et Eesti oludes peavad riigihankereeglid erinevatel põhjustel laienema ka hangetele alla rahvusvahelist piirmäära, mistõttu kohaldub direktiiv Eestis ka hangetele alates siseriiklikust riigihanke piirmäärast. 

Muudatusettepanek: tõstame avaliku sektori hangete üldist 20 000 euro suurust piirmäära.

Avaliku sektori hangete madal siseriiklik piirmäär tekitab olulisi kahtlusi, kuna eelnõus esitatud selgitustele vaatamata tõusetub küsimus, kas piirmäär on tasakaalus hanke korraldamise kulude, naaberriikide piirmäärade ja muude oluliste teguritega. 

Muudatusettepanekut toetavad põhjendused:

  • Ühe riigihankemenetluse korraldamiseks Eestis kulub eelnõus esitatud andmete põhjal ligi 7500 eurot, Euroopa Liidus aga ligi 28 000 eurot. Selliste kulude valguses ei ole 20 000 euro suurune piirmäär proportsionaalne. 
  • Allapoole rahvusvahelist piirmäära jääva hanke korraldamisega seotud halduskoormus ja kulukus ei saa eelnõu kohaselt olla oluliselt madalam rahvusvahelist piirmäära ületavate hangete kuludest. Siinjuures tuleb arvestada, et inflatsiooni ja muude tegurite mõjul liiguvad ka Eestis vastavad kulud paratamatult Euroopa Liidu keskmise suunas. Kui seadusandja eesmärgiks on  avalike vahendite säästlik kasutamine ja hea ettevõtluskeskkonna kujundamine, siis ei ole kõrgete halduskulude taustal põhjendatud niivõrd madalate piirmäärade kehtestamine.
  • Pidades silmas riigihangetega kaasnevat piiriülest momenti, oleks mõistlik võtta Eesti siseriiklike piirmäärade määratlemisel orientiiriks naaberriikide, eeskätt Soome ja Läti siseriiklikud piirmäärad. Meile teadaolevatel andmetel plaanitakse Soomes üldist siseriiklikku piirmäära asjade ja teenuste hankimisel tõsta seniselt 30 000 eurolt 60 000 eurole eesmärgiga vähendada asjaosaliste halduskoormust ja ebaproportsionaalseid kulutusi, vähendades samal ajal ka allapoole rahvusvahelist piirmäära jäävate hangete formaalsust ja jäikust.
  • Erinevate hankeliikide siseriiklikud piirmäärad ei ole omavahel korrelatsioonis, näiteks on asjade ja teenuste siseriiklik piirmäär võrdluses rahvusvahelise määraga oluliselt madalam kui sama suhe sotsiaal- ja eriteenuste või võrgustikusektori hangete siseriiklike ja rahvusvaheliste piirmäärade vahel. 
  • Siseriikliku piirmäära madalal hoidmise üks põhjuseid on seotud korruptsiooni vähendamisega, millele keskendub juba olemasolev korruptsioonivastane seadus. 

3. Tõstame teadus- ja arendusasutuste poolt läbiviidavate hangete piirmäärasid

Muudatusettepanek: kehtestada teadus- ja arendusasutuste poolt korraldatavatele hangetele kõrgem siseriiklik piirmäär, mis poleks väiksem sotsiaal- ja eriteenuste hankelepingu siseriiklikust piirmäärast. 

Eelnõus ei ole kehtestatud teadus- ja arendustegevusega seotud asjade hangete suhtes eraldi piirmäära. Paljud teadus- ja arendusteenuste hanked on regulatsioonist üldse välistatud, kuid teadus- ja arendustegevuseks vajalike asjade hankimise suhtes leebemat regulatsiooni ei kohaldu. Sel põhjusel on teadus- ja arendusasutused täna olukorras, kus neil on hankemenetluse liigse bürokraatia tõttu soodsam teadustegevuse teenust tellida kolmandalt isikult, kellel pole vajadust tegeleda teadustegevuseks vajalike asjade omandamiseks formalistlike hankemenetlustega. Teadustegevuse eemaldumine ülikoolide juurest ei saa aga olla uue riigihangete seaduse eesmärgiks.  

Muudatusettepanekut toetavad põhjendused:

  • Võrgustikusektoris kehtib konkurentsi põhimõte, millega põhjendatakse kõrgema piirmäära olemasolu. Konkurentsitingimustes sõlmitakse lepingud lähtuvalt parimast hinna ja kvaliteedi suhtest loomulike turujõudude toimel. Samast põhimõttest peaks lähtuma ka teadustegevuseks vajalike asjade hangetes, kuna erinevalt riigiasutustest konkureerivad kõrgkoolid omavahel. 
  • Sotsiaal- ja eriteenuste hulka kuuluvate haridus- ja koolitusteenuste hangetele, mis on oma olemuselt sarnased teadus- ja arendusteenuste ning selliste teenuste osutamiseks vajalike toodete hangetega, kehtib kõrgem piirmäär ja paindlikum režiim. Sotsiaal- ja eriteenuste hangete hulka kuuluvate haridus- ja koolitusteenuste eriregulatsioon on direktiivis põhjendatud järgnevalt: „Kuna selliste teenuste osutamise kontekst on erinevate kultuuritraditsioonide tõttu liikmesriikide lõikes väga erinev, tuleks nende riigihankelepingute suhtes kehtestada erikord ning kõrgem piirmäär“. Teadustegevuseks vajalike asjade hanked on oma olemuselt sarnased eelnimetatud haridusteenuste hangetega, mistõttu on ka teadustegevusega seotud asjade hangete osas siseriikliku piirmäära tõstmine õigustatud.
  • Kuigi uues direktiivis ei ole toimunud muutusi teadus- ja arendustegevuseks vajalike asjade hankimises, on paindlikuma regulatsiooni vajadus tuletatav nii teadus- ja arendusteenustele eripositsiooni andmisest kui ka direktiivi rakendusulatuse piiramisest. Direktiiv ei keela allapoole rahvusvahelist piirmäära jäävate hangete puhul teadus- ja arendustegevuseks vajalike asjade soetamiseks kehtestada siseriiklikult leebemat regulatsiooni. Selle kehtestamata jätmine võib viia olukorrani, kus hankijatel on halduskoormust arvestades kergem osta nende pädevusalasse kuuluvat teadus- ja arendusteenust sisse, kui seda ise osutada.
  • Teadus- ja arendusteenuste hankeregulatsiooni oluliseks osaks on kumulatiivsed eeldused (nn rahastamise ja kasu eeldus), millest sõltub hanke läbiviimise kohustuslikkus. Vältimaks uue riigihangete seaduse jõustumisel võimalike täiendavate vaidluste teket teemal, kas vastavad eeldused on teadus- ja arendusteenuse ning nendega koos tellitavate asjade hankimisel täidetud või mitte, on otstarbekas reguleerida teadustegevuse teenuste osutamiseks vajalike asjade hankimise kord uue seaduse tekstis üksikasjalikumalt.

Alternatiiv: kehtestada teadus- ja arendusasutuste poolt korraldatavatele teadus- ja arendustegevusega seotud hangetele kõrgem siseriiklik piirmäär, mis poleks väiksem sotsiaal- ja eriteenuste hankelepingu siseriiklikust piirmäärast.

4. Teeme erandi teadus- ja arendusasutuste käsunduslepingutele

Muudatusettepanek: käsitleda teadus- ja arendusasutuste poolt nende põhitegevusega seotud käsunduslepingute sõlmimist hankemenetluse erandina eeldusel, et käsunduslepingu maksumus jääb allapoole sotsiaal- ja eriteenuste rahvusvahelist piirmäära.

Eelnõu sätestab analoogiliselt kehtiva riigihangete seadusega erandina töölepingu sõlmimise, ent teadus- ja arendusasutuste praktikas on suureks probleemiks käsunduslepingute sõlmimine lektorite, akadeemiliste tööde juhendajate, õppeüritustel esinejate ja teiste isikutega. Arvestades soovi kutsuda teadus- ja arendusasutustesse esinema maailmatasemel tunnustatud akadeemikuid, ei saa esineda potentsiaalsete pakkujate paljusust, kuna hankija vajadus on just konkreetse isiku põhine. 

Direktiiv ei keela ülikoolide poolt teadus- ja arendustegevusega seotud käsunduslepingute sõlmimist käsitleda erandina eeldusel, et käsunduslepingu maksumus jääb allapoole sotsiaal- ja eriteenuste rahvusvahelist piirmäära (750 000 eurot). 

5. Viime kooskõlla struktuuritoetuse saajate ja muude hankijate kohustused

Muudatusettepanek: struktuuritoetuste saaja kohustused hankemenetluse korraldamisel ja riigihangete üldpõhimõtete järgimisel peaksid olema kooskõlas muudest allikatest rahastatavate soetustega kaasnevate kohustustega. 

Eelnõu kohaselt on struktuuritoetuse saaja kohustatud riigihangete põhimõtteid kohaldama juba siis, kui riigihanke eeldatav maksumus ilma käibemaksuta on võrdne 5000 euroga. Kui hange ei ole rahastatud struktuuritoetusest, puudub hankijal kohustus allapoole siseriiklikku piirmäära (s.t. Eelnõu kohaselt 20 000 eurot) asjade ja teenuste hankimisel riigihangete põhimõtteid järgida. 

Sotsiaal- ja eriteenuste puhul tekib hankijal kohustus riigihangete üldpõhimõtteid rakendada eelnõu järgi alates 134 000 eurost, ent struktuuritoetuse saajal tekib vastav kohustus juba alates 5000 eurost ehk maksumuste vahe on ligi 27-kordne. Ka rahandusministeeriumi riigihangete ja riigiabi osakonna analüüs näitas, et lihtsustatud korras tellitavate teenuste (näiteks sotsiaal- ja eriteenuste senine analoog) kontekstis on riigihanke korraldamise üldpõhimõtted ebamäärased ja mitmeti tõlgendatavad. Praeguse üldsõnalise viite tõttu on struktuuritoetuse saajal raske aru saada riigihanke üldpõhimõtete järgimise kohustusest ja see on vastuolus põhiseadusest tuleneva õigusselguse põhimõttega. Õigusselgus oleks tagatud, kui struktuuritoetuse saaja alluks täpselt samadele reeglitele nagu rakenduvad hankijale riigihangete seadusest tulenevalt mistahes muudest allikatest rahastatavate soetuste puhul. 

6. Täpsustame hangete maksumuste summeerimise kohustust

Muudatusettepanek: piirata hangete maksumuste summeerimise kohustust juhtudel, kus hankeesemed on samalaadsed. 

Eelnõu kohaselt ei ole hankija kohustatud hangete maksumusi summeerima, kui asjade, teenuste või ehitustööde hankimine eraldiseisvate hangetega on objektiivsetel põhjustel õigustatud. Seletuskirjast aga ei ilmne, millised on objektiivsed kaalutlused. Juba täna kehtiva riigihangete seaduse pinnalt on praktikas tekkinud arvukalt vaidlusi teemal, millal on osadeks jagamine õigustatud ja millal on kohustuslik summeerimine. Selles osas on eelnõu regulatsioon kehtivast seadusest veelgi ebaselgem. 

Muudatusettepanek: täpsustada seaduse tasandil samalaadsuse tähendust ning sätestada hankija õigus projektipõhisele lähenemisele struktuuritoetusest rahastatavate tegevuste puhul (s.t. hankija kohustus samalaadsete asjade või teenuste maksumuste summeerimiseks oleks piiratud konkreetse struktuuritoetusest rahastatava projektiga). 

Direktiiv kohustab samalaadsete asjade hangete puhul maksumused summeerima, kuid samalaadsete esemete mõiste on jäänud ebaselgeks. Halduskoormust vähendaks oluliselt see, kui hankijatel oleks võimalik struktuuritoetustest rahastatavate tegevuste puhul läheneda hangetele projektipõhiselt ehk summeerida samalaadsete hankeesemete maksumused vaid konkreetse struktuuritoetusest rahastatava projekti raames. 

7. Kutsume ellu õiguskindlust tagava institutsiooni

Muudatusettepanek: luua rahandusministeeriumi poolt väljastatavate siduvate eelotsuste instituut riigihangete läbiviimisega seotud küsimuste lahendamiseks. Instituut oleks struktuuritoetuste kontekstis siduv ka rakendusüksuste ja -asutuste suhtes ning tagaks suurema õiguskindluse.

Eelnõu kohaselt ei ole rahandusministeeriumil järelevalve teostajana pädevust väljastada siduvaid eelotsuseid, kuid selle õiguse omistamine tagaks struktuuritoetuste kasutamisega seoses keerulisemates riigihanke küsimustes kindlustunde ja selguse. Uus direktiiv võimaldab siseriiklikul seadusandjal ise otsustada, kas ja mil määral riigihangete valdkonnas nõustamine sätestada. 

Rahandusministeerium tegeleb juba täna nõustamisega riigihangete küsimustes, kuid toetuste tagasinõudmise riskide maandamiseks just riigihangetega seotud rikkumistest tulenevalt on suur vajadus siduvate eelotsuste järele. Need peaksid andma siduva hinnangu hankija poolt kehtestatavale hankekorrale, hinnates selle õiguspärasust. 

Pädevust arvestades sobib selleks kõige paremini tänane rahandusministeeriumi riigihangete ja riigiabi osakond, mille poolt väljastatav siduv eelotsus peaks olema siduv ka toetust tagasinõudva asutuse suhtes. Ministeeriumi halduskoormuse suurenemise tasakaalustamiseks võiks kehtestada eelotsuste väljastamiseks riigilõivu ja tuleks arvestada, et tänu suurenenud õiguskindlusele väheneks toetuste tagasinõudmisega seotud vaidluste hulk ja sellega seotud ressursikulu.

8. Kehtestame raamlepingutele hinnatrepid 

Muudatusettepanek: sätestada sõnaselgelt, kas hinnatreppide kehtestamisega saab lugeda raamlepingu alusel sõlmitava hankelepingu kõik tingimused sätestatuks või mitte. Lisaks kehtestada hankija õigus jätta minikonkurss korraldamata juhul, kui raamlepingu alusel sõlmitav hankeleping jääb allapoole siseriiklikku piirmäära.

Eelnõus sätestatud raamlepingute regulatsioon on ebaselge ega loo paindlikke tingimusi korduvostude sooritamiseks. Arusaamatuks jääb hinnatreppide kasutamise lubatavus raamlepingutes ja ka see, kas hinnatreppide kehtestamisega saab lugeda raamlepingus kõik hankelepingu sõlmimise tingimused sätestatuks või mitte. Kui kõiki hankelepingu tingimusi ei loeta hinnatreppide kehtestamisega sätestatuks, siis on hankijal õigus minikonkurssi korraldamata sõlmida hankeleping vabalt valitud raamlepingu partneriga. Seda siiski eeldusel, et sõlmitud lepingute kogumaksumus ei ületa 20% kogu raamlepingu maksumusest ja iga sellise hankelepingu maksumus on väiksem riigihanke piirmäärast.  Kui aga hankija on suur asutus, kus on sadu hangete läbiviijaid ning tsentraalselt hetkeseisu kajastavat teavet kõigi hankija poolt läbiviidud ja -viidavate hangete kohta igapäevaselt võimalik saada ei ole, siis on sätestatud piirangute operatiivne jälgimine praktikas pea võimatu. 

Muudatusettepanek: reguleerida üheselt, kas hankelepingu sõlmimisel kohaldub ooteaeg. Kui kohaldub, siis rakendada piirangut vaid üle siseriikliku piirmäära jäävate hankelepingute sõlmimise korral.

Kui õiguskaitsevahendite direktiivist tulenevalt on 14-päevane ooteaeg ka raamlepingu alusel sõlmitavate hankelepingute puhul nõutav, siis lähtudes proportsionaalsuse põhimõttest ei tohiks ooteaega rakendada allapoole siseriiklikku piirmäära jäävatele hankelepingutele. Vastasel juhul muutuks raamlepingute alusel hankelepingute sõlmimise kord hankijate jaoks represseerivamaks kui hankelepingu sõlmimine ilma raamlepinguta. 

Muudatusettepanek: reguleerida üheselt, kas hankelepingu sõlmimisega kaasneb teavitamiskohustus või mitte. Kui teavitamine on kohustuslik, siis rakendada piirangut vaid üle siseriiklikku piirmäära jäävate hankelepingute sõlmimise korral.

Hankelepingu sõlmimise kohta teate esitamise kohustus jääb ebatäpse sõnastuse tõttu eelnõus selgusetuks. Iga hankelepingu sõlmimise kohta kõikide raamlepingu osapoolte igakordne teavitamine on ebaproportsionaalselt koormav. Kui seadusandja on seisukohal, et pakkujate õiguste ja läbipaistvuse tagamiseks on raamlepingu poolte teavitamine hankelepingu sõlmimisest siiski vajalik, siis teeme ettepaneku kehtestada selline kohustus vaid hankelepingute puhul, mille maksumus ületab siseriiklikku piirmäära. 


Tekst on võrreldes originaaltekstiga lühendatud ja toodud lugejani kokkuvõtte vormis. Loe Rahandusministeeriumile saadetud ettepanekute täisversiooni siin.