Ettepanekud riigihangete seaduse eelnõu muutmiseks

Uue riigihangete seaduse koostamisel on teejuhiks eurodirektiiv, mis kinnitab ülikoolide ettepanekuid ja rõhutab paindlikumate tingimuste vajalikkust teadustegevuse arendamisel. Tänane riigihangete seadus tuleb viia direktiiviga kooskõlla. 

Rektorite Nõukogu lähtus ettepanekute tegemisel järgmistest üldpõhimõtetest ja eesmärkidest, lootes et vastuvõetav seadus saab olema samuti neist printsiipidest kantud:
- hangete eesmärgipärasus, mitte seaduse formaalsete nõuete täitmine;
- kulutõhusus;
- bürokraatia vähendamine;
- suurem selgus ja õiguskindlus nii hankijatele kui pakkujatele ja seeläbi usalduse
kasvatamine.

Esmalt esitame ülevaatliku nimekirja ettepanekutest, misjärel toome iga alapunkti kaupa välja argumentatsiooni koos täpsemate selgitustega:
1. Loobuda riigihangete üldpõhimõtete rakendamisest allapoole riigihanke piirmäära ja lihthanke piirmäära ning kindlustada head tavad ja käitumisnormid kooskõlastatavate hankekordadega.
2. Kaotada hankekulude vähendamise eesmärgil lihthanke instituut.
3. Luua suurema selguse ja õiguskindluse saavutamiseks siduva eelotsuse võimalus.
4. Viia hankija kohustused kooskõlla struktuuritoetustest rahastatavates hangetes ja
muudes hangetes.
5. Vähendada aruandekohustustust raamhangetes.

I Riigihangete üldpõhimõtete rakendamine allapoole riigihanke piirmäära ja lihthanke piirmäära

Varem oli Riigihangete seaduse (RHS) eelnõus riigihangete seaduse üldpõhimõtete järgimise kohustus vaid alates hangetest maksumusega 20 000 eurot. Alates eelnõu 28.10.2015 redaktsioonist (sh ka Riigikogusse jõudnud redaktsioonist) on antud säte kadunud. 

Praktiliselt tähendab see hankjatele kohustust järgida RHSi põhimõtteid alates esimesest kulutatud sendist, mis tekitab olulisi probleeme ning väga suurt halduskoormust hankijate jaoks. Samaaegselt puudub eelnõu seletuskirjas põhjendus, miks on esialgsest lähenemisest Eelnõu uues redaktsioonis loobutud.

Kuigi Eelnõu kohaselt ei pea hankija viima läbi hankemenetlust allapoole lihthanke piirmäära, peab hankja praktikas siiski võtma vähemalt kolm võrdlevat pakkumust, valima pakkumuste seast soodsaima (ja kui tegu pole hinnalt odavaima pakkumusega, siis põhjendama millistel objektiivsetel põhjustel polnud hind ainus hankija jaoks soodsust määrav aspekt) ning säilitama selle kõige kohta kontrolljälje, mis võimaldaks ka aastaid hiljem üheselt tuvastada võrdlevate pakkumuste võtmise ja hankija valiku põhjendused. 

Mõistetavalt kulub hankija töötajal sellisel juhul rahaliselt tühise maksumusega ostu tegemiseks ebaproportsionaalselt palju aega. Seeläbi kulub ka ebaproportsionaalselt palju avalikku ressurssi töötajale makstava töötasu näol. Probleem on iseäranis tõsine struktuuritoetustest rahastatavate projektide puhul, kus rakendusüksus täidab iga hanke kohta üksikasjaliku, pea 40-leheküljelise kontroll-lehe.

Struktuuritoetuste kontekstis tekitab täiendavat ebaselgust ka Eelnõu paragrahv 228, mille kohaselt peaks hankija järgima struktuuritoetuste puhul RHSi põhimõtteid alates 5000 euro suurusest ostust. Viimane ei saa olla loogiline arvestades, et struktuuritoetuste puhul võiks jaatada vajadust suurema läbipaistvuse ja kontrollitavuse järele võrreldes muudest allikastest rahastatavate hangetega.

Eelnõu praegune regulatsioon on sellega vastuolus, kehtestades oluliselt rangemad oluliselt rangemad nõuded muudest allikatest rahastatavate soetuste suhtes. Eelnõu paragrahv 228 osas on üksikasjalikum käsitlus esitatud allpool (vt p IV), kuigi Rektorite Nõukogu hinnangul on põhjendamatu ka 5000-eurose piirmäära kehtestamine. 

Olukorra muudab õiguslikult veelgi vastuolulisemaks asjaolu, et nn kääbushangete puhul puuduvad adekvaatsed pidepunktid üldpõhimõtete sisustamiseks. Lihtsustatud korras tellitavate teenuste kontekstis nendib isegi Rahandusministeeriumi riigihangete ja riigiabi osakonna analüüs, et riigihanke korraldamise üldpõhimõtted on ebamäärased ja võimaldavad üsna erinevat sisustamist.

Olgugi et ühestki Euroopa Liidu direktiivist ei nähtu, mille alusel peaks liikmesriigid kontrollima riigihangete üldpõhimõtetest juhindumist riigihangete piirmäärast allapoole jäävates ostudes, kohustab Eelnõu hankijad seda siiski tegema. Teisisõnu peavad hankijad olenemata sellest, et lihthanke piirmääraks on hetkel seatud 20 000 eurot asjade ja teenuste ostule, järgima riigihanke üldpõhimõtetest tulenevaid reegleid ka mikroostude tegemisel (nt võtma mitu konkureerivat pakkumist ka mõnekümnesendise patarei soetamise korral). Kuna riigiametnikel eksisteerib kahtlus, et mikroostude kogusumma võib ületada piirmäära, ning hankija ei riski võimalike juriidiliste vaidlustega, peab hankija seega võtma konkureerivaid pakkumisi ja pidama summeerivat arvestust. Paljude ostude hinnavõrdlused on võimalik hankijail teha online-ostukeskkondades nähtavate hindade baasil, seega on peaaegu võimatu jätta kontrolljälg. 

Võib väita, et praegusel kujul tekitab viide riigihanke üldpõhimõtete järgimise kohustusele nii hankijatele kui pakkujatele kindlusetuse, kuna kumbki osapool ei saagi teada, kuidas õiguspäraselt käituda. 

Head tavad ja käitumisnormid saab kindlustada asutusesisese hankekorraga, mille Eelnõu § 180 punkti 2 kohaselt võib kooskõlastada rahandusministeeriumiga, ning kus saab selgesõnaliselt täpsustada reeglid alla lihthanke piirmäära tehtavate ostude osas.

Ettepanek: Täiendada Eelnõu § 3 lõikega 2 järgmises sõnastuses „Allapoole lihthanke piirmäära ei ole käesoleva paragrahvi esimeses lõikes sätestatud riigihangete üldpõhimõtete järgimine kohustuslik.“

II Lihthanke instituudi kaotamine ja siseriiklike piirmäärade tõstmine

Eelnevas redaktsioonis puudus Eelnõus ka lihthanke regulatsioon, kuna praegu kehtiv lihthanke regulatsioon on äärmiselt ebapraktiline (kohustades hankijaid valdavalt järgima kõiki hankemenetluse reegleid juba ostudest alates 10 000 eurot). 28.10.2015 Eelnõu redaktsiooni on lihthankemenetlus uuesti sisse viidud, küll alates piirmäärast 20 000 eurot, ent muus osas samavõrd koormavate kohustustega kui praegu kehtiva RHS alusel.

Eelnõus on siseriiklikeks piirmääradeks asjade ja teenuste osas määratud 60 000 eurot; lihthanke piirmääradena on Eelnõus ette nähtud asjade ja teenuste puhul 20 000 eurot ja ehitustööde puhul 60 000 eurot. 

Eelnõus märgitu, et lihthankemenetluses piirduvad hankija kohustused hanketeate ja hiljem aruande avaldamisega, on ilmselgelt eksitavad.

Vastupidi, võrreldes praegusega on lihthankemenetluse läbiviimisega seonduvat halduskoormust suurendatud. Nimelt on kehtestatud eelnõus uudsena kohustuslik ooteaeg enne lepingu sõlmimist 4 tööpäeva alates eduka pakkumuse otsuse tegemisest. Võrdlusena on riigihanke piirmäära ületavates hangetes kohustuslik ooteaeg 14 päeva.

Kuigi Eelnõu viitab vaid kohustusele järgida lihthankemenetluse läbiviimisel RHSi põhimõtteid, siis sisuliselt tähendab hanketeate avaldamine registris seda, et hankija koostab ka lihthankemenetluses dokumendi, milles määratleb hanke eset, pakkuja kvalifitseerimistingumisi kui ka hanke eset iseloomustava tehnilise kirjelduse, samuti pakkumuste hindamiskriteeriumid ja vajadusel ka eraldi läbiääkimiste korra – vastasel korral oleks kaheldav läbipaistvuse põhimõtte järgimine. 

Sealjuures on hankija kohustatud kontrollima ka kõrvaldamise aluseid pakkujatel. Eelnevat arvestades pole Eelnõu kohaselt lihthankemenetlusega kaasnev halduskoormus hankijale olulisel määral erinev võrreldes riigihanke piirmäära või isegi rahvusvahelist piirmäära ületavate hangetega.

Just ebaproportsionaalselt suur halduskoormus lihthangete läbiviimisel oligi põhjuseks, miks lihthanke mõiste oli eelnevast redaktsioonist välja jäetud.

Eelnõu seletuskirjas on muuhulgas toodud andmed hankemenetluse korraldamise kulude kohta, mis on Eestis ühe riigihanke menetluse puhul keskmiselt ligikaudu 7500 eurot, sh hankija kulud ca 2500 ja ühe pakkuja kulud ca 1500 eurot. Selliste kulude valguses ei saa kuidagi proportsionaalseks pidada nõuet teostada hankemenetlust juba 20 000-eurosest piirmäärast alates. Nii on 20 000-eurose ostu puhul korralduskulude osakaal 37,5 protsenti ning 60 000-eurose ostu puhul 12,5 protsenti ostusummast.

Kuigi võib nõustuda, et ka allapoole rahvusvahelisi piirmäärasid on põhjendatud teatud ulatuses hankemenetluste läbiviimise reguleerimine, on Eelnõus selleks kehtestatud lihthanke ja siseriiklikud piirmäärad ebaproportsionaalselt madalad.

Ettepanek:
1.
kaotada lihthanke instituut Eelnõust (kustutada Eelnõu § 14 lg 1, § 15 lg 1, § 125 ja Eelnõus läbivalt kõik viited lihthankele).
2. Muuta Eelnõu § 14 lg 2 punkti 1 järgmises sõnastuses: „Riigihanke piirmäär käesoleva seaduse tähenduses on: 1) Asjade ja teenuste hankelepingu või ideekonkursi korral 60 000 eurot;“

III Siduv eelotsus

Euroopa liidu uus direktiiv rõhutab, et riigihangete tõhusust aitab oluliselt suurendada avaliku sektori hankijate ja pakkujate parem juhendamine, teavitamine ja toetamine. Sellest tulenevalt võimaldab uus direktiiv seadusandjal ise otsustada – kas ja mil määral riigihangete nõustamist reguleerida. 

Kuigi Rahandusministeerium nõustab ka praegu kehtiva regulatsiooni kohaselt osapooli, on vajadus suur just siduvate eelotsuste järele iseäranis selleks, et maandada riigihangete-alastele rikkumistele tuginevalt toetuste tagasinõudmise riske. 

See on vajalik selleks, et ka Rahandusministeeriumi tõlgenduste saamisel puudub hankijail kindlus, kas saadud tõlgendused on ajas muutumatud ning kas ministeeriumi erinevad osakonnad on sama meelt (näiteks ülikoolidele on antud erinevaid tõlgendusi raamhangete ja summeerimise kohta). 

Praktilist vajadust siduva eelotsuse institutsiooni järele kinnitab ka Rahandusministeeriumi välisvahendite osakonna analüüs. Analüüsist nähtub, et kõikidest struktuuritoetuste tagasinõuetest 25 protsenti on riigihangete seaduse alased rikkumised, mis tähendab 12 miljoni euro suurust kulu aastas. 

Rektorite Nõukogu on seisukohal, et riigil peaks olema kõrgendatud huvi, et struktuuritoetuste ja muu avalikku raha saajad, kasutaksid ressursse nõuetekohaselt ja tähtaegselt. Siduvad eelotsused annaksid hangetele positiivse sisendi, et rikkumisi oleks märkimisväärselt vähem. 

On äärmiselt oluline eristada tõlgenduste paljusest ja õiguskindluse puudumisest tulenevaid rikkumisi teadlikest rikkumistest. Finantskorrektsioonid ja kohtuvaidlused, mis tahtlike eksimuste puhul on asjakohased, on selguse, õiguskindluse ja usalduse suurendamise seisukohalt ebamõistlikud. Kui osa Euroopa rahast jääb siin kasutamata seetõttu, et eksimuste ennetamissüsteemi asemel investeeritakse tagantjärele kontrollimise ja karistamise süsteemi, siis on kahju tervikuna ulatuslikum kui tagasinõue konkreetsele asutusele.

Pädevust arvestades võib eelduslikult pidada selliste siduvate eelotsuste andmiseks kõige sobivamaks Rahandusministeeriumi. Mõistetavalt võib seeläbi suureneda ministeeriumi halduskoormus, ent võimalik lahendus oleks siin kehtestada siduvate eelotsuste väljastamiseks mõistlik riigilõiv, mis suurenenud halduskoormust tasakaalustaks. 

Lisaks tuleb arvestada siduvate eelotsuste pinnalt tekkiva õiguskindlusega toetuste tagasinõudmisega tegelevate asutuste osas, mis omakorda vähendab halduskoormust (seega ka hangetega seotud ametnike tööhõivet), ning vähendab riigi kulusid toetuste tagasinõudmisega seotud vaidluste lahendamisel. 

Arvestades statistikat, mille kohaselt moodustavad valdava osa finantskahjust toetuste tagasinõudmisel justnimelt riigihangetega seotud rikkumised, võib eeldada siduvate eelotsuste toimel finantskorrektsioonide mahu olulist vähenemist ja sellega seoses ka rakendusüksuste halduskoormuse olulist vähenemist. See võimaldaks omakorda rakendusüksustel teostada efektiivsemalt toetuse saajate korraldatavate hangete suhtes eelkontrolli ja nõustamist.

Eelnõu kooskõlastamisprotsessis on siduva eelotsuse vajadusele lisaks Rektorite Nõukogule tähelepanu juhtinud ka Eesti Kaubandus- Tööstuskoda, Eesti Tööandjate Keskliit, Eesti Ehitusettevõtjate Liit ja Riigikontroll.

Rahandusministeerium on põhjendanud siduva eelotsuse andmise võimatust oma septembris 2015 koostatud ja Rektorite Nõukogule esitatud analüüsis, mis on Rektorite Nõukogule teadaolevat esitatud ka Majanduskomisjonile. Nimetatud analüüsis toodud põhjendused pole Rektorite Nõukogu hinnangul paraku õiguslikult pädevad ega veenvad. Kokkuvõte vastuväidetest Rahandusministeeriumi analüüsis esitatud põhjendustele on kättesaadav siin. 

Selleks, et keerukad ning kohati vastuolulised direktiivid ja keerukas Eelnõu ei suurendaks hangetega otseselt või kaudselt seotud ametnike tööhõivet ning nõustamisbüroode tulusid, teeb Rektorite Nõukogu alljärgneva ettepaneku.

Ettepanek: täiendada Eelnõu § 180 lõikega 2 järgmises sõnastuses: „Rahandusministeeriumi pädevuses on anda siduvaid eelotsuseid käesoleva seaduse tõlgendamise või rakendamise küsimustes vastava taotluse saamisel isikustatud taotlejalt. Rahandusministeerium on kohustatud siduva eelotsuse taotlusele sisuliselt vastama hiljemalt 30 päeva jooksul taotluse saamisest. Täpsema korra siduva eelotsuse taotlemise menetluse kohta kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.“

Täiendada STS 2014–2020 § 6 lõikega 4 järgmises sõnastuses: „Korraldusasutusel on õigus anda siduvaid eelotsuseid toetuse saaja sellekohasel taotlusel Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud korras. Käesolevas sättes nimetatud eelotsus on siduv ja täitmiseks kohustuslik ka rakendusasutustele ja rakendusüksustele finantskorrektsioonide tegemisel.“

IV Eelnõu § 228 – hankija kohustuste kooskõla struktuuritoetustest rahastatavates hangetes ja muudes hangetes

Rektorite Nõukogu on seisukohal, et Eelnõuga seotud teiste õigusaktide muudatusi saab ja tulebki käsitleda ühekorraga, eriti kui erinevate õigusaktide vahel esineb ebakõlasid. Rektorite Nõukogu hinnangul ei peaks hankija kohustused struktuuritoetustest rahastatavate hangete ja riigihangete puhul erinema. 

Eelnõu praeguse versiooni kohaselt peaks hankija järgima riigihangete seaduse põhimõtteid justkui esimesest sendist, kuid struktuuritoetuste kontekstis oleks hankijatel samalaadne kohustus alles alates 5000 eurostest ostudest. Rektorite Nõukogu hinnangul peaks Eelnõu regulatsioon ja struktuuritoetuste seaduse regulatsioon olema omavahel kooskõlas. 

Ettepanek: Struktuuritoetuste seaduse kontekstis oleks hankija kohustatud järgima riigihangete seaduse nõudeid, sealhulgas rakendama riigihangete seaduse põhimõtteid alates riigihanke piirmäärast (mitte lihthanke piirmäärast ega 5000 eurost ega mistahes muust summast allapoole riigihanke piirmäära).

V Raamhangete aruandekohustus

Aruandluse osas on kõige mahukamaks lisakohustuseks aruandlus raamlepingute alusel tehtud ostude kohta (nt kontoritarbed, arvutid ja arvutitarvikud, mobiilid ja lisaseadmed, kõik reisid – majutus, lennupilet jne, kemikaalid).

Vastavalt Eelnõu paragrahv 83 lõikele 3, peab raamlepingute kohta esitama iga kvartali lõpus aruande sõlmitud hankelepingute kohta. Aga kuna iga raamlepingu alusel tehtud ostu (alates 1 sendist!) käsitletakse hankelepingu sõlmimisena, tuleb esitada andmed iga ostu kohta (andmed sõlmitud hankelepingu sõlmimise aja, maksumuse ja tähtaja kohta 30 päeva jooksul pärast iga kvartali lõppu selle kvartali jooksul sõlmitud hankelepingute kohta). Ostetud tooteks võib sealjuures olla nii pastapliiats, paar kummikindaid, lennupilet, hotellis magatud öö vms. 

Lisaks, tulenevalt Eelnõu paragrahv 83 lõige 3le, tuleb näiteks reisiteenuste raamlepingu puhul esitada riigile eraldi aruandlus selle kohta, millal konkreetne lennupilet realiseeritakse (st anda andmed “hankelepingu tähtaja” osas). Kui aga ostuarvel sisalduvad nii ööbimine kui lennupiletid, mida tuleks siis hankelepingu tähtajana aruandluse esitamisel silmas pidada?

Näiteks Tartu Ülikooli reisiteenuste tellimise hankes (kehtivusaeg 07.10.2014 kuni 07.06.2016) esitati ülikoolile 20 kuu jooksul kokku 8 335 arvet, seega ühes kvartalis 1 250 arvet, mille kohta lisaks raamatupidamise andmebaasist kättesaadavatele andmetele on vaja Eelnõu sätete kohaselt esitada andmed ka hankelepingu tähtaja kohta. 

Eesti Maaülikoolil oli näiteks 2014. aastal (12 kuu jooksul) 1 433 arvet kemikaalide-laboritarvikute hankes ja 903 reisiteenuste arvet, mille kohta peab ülikool riigile aruandlust koostama ja esitama. Seega lisaks konkreetsele ostutehingule tuleb hankijal iga ostu kohta esitada enam andmeid kui raamatupidamise aruandlusest on võimalik otseselt (ilma iga tehingut ühekaupa avamata) kätte saada. See eeldab täiendava detailse aruandluse pidamise kohustust, millega äärmiselt ulatuslikku lisanduvat halduskoormust ei oska ükski ülikoolidest ega ka teistest hankijatest hetkel veel hinnata.

Ettepanek: kustutada Eelnõust § 83 lg 3 („(3) Raamlepingu korral esitab hankija registrile andmed sõlmitud hankelepingu sõlmimise aja, maksumuse ja tähtaja kohta 30 päeva jooksul pärast iga kvartali lõppu selle kvartali jooksul sõlmitud hankelepingute kohta.“)

Rektorite Nõukogu loodab, et toodud ettepanekud aitavad riigikogul muuta uus RHS süsteemiks, mis soosib avalike vahendite eesmärgipärast ning ratsionaalset kasutust, vähendab oluliselt väärtust mitteloovat bürokraatiat ja hankeprotsessiga seotud kulusid. Oleme valmis andma täiendavaid selgitusi ja jätkuvalt panustama edasistesse aruteludesse.

 


Tekst on võrreldes originaaltekstiga lühendatud ja toodud lugejani kokkuvõtte vormis. Täieliku ülevaate Riigikogu Majanduskomisjonile tehtud ettepanekutest koos juriidilise argumentatsiooniga saab siit.